特朗普政府对东盟政策走向

奥巴马（Barack Obama）政府时期，在“亚太再平衡”战略的驱动下，美国加强了与东盟关系，试图以东盟多边机制为着力点，主导东亚区域一体化与合作进程，平衡中国的地区影响力，但其预期目标并未达成。特朗普（Donald Trump）政府要如何调整其对东盟政策？围绕这个问题，本文从美国官学界的相关政策讨论、反思与建议，以及特朗普政府一年多来与东盟政策相关的官方文件和外交实践着手，分析了美国亚太战略选择，以及对东盟政策的可能走向。笔者认为，特朗普政府对东盟政策可能会受三种亚太战略思维影响：“制衡”，即通过强化美同盟体系，扩大美军事存在，加强对中国制衡；“融入”，即通过参与东盟多边机制进程，加强对区域架构建设的影响力，分享东亚区域一体化与合作成果；“收缩”，即遵循“美国优先”原则，减少同盟义务，加强对美国经济利益的保护。特朗普政府不大可能改变已有的亚太战略目标，在实现目标的政策选择方面，调整余地也比较有限。在经济领域，特朗普政府的保护主义政策趋向日益明显，但在政治安全领域，相比“收缩”，“制衡”与“融入”的主导地位更为突出。这意味，美国参与东盟区域合作议程的总体趋势不会改变，特朗普政府对发展与东盟关系、参与东盟多边机制的兴趣可能低于奥巴马政府，但不大可能选择不参与，或大幅降低参与水平。

一、美国对东盟政策出现变数

东亚区域一体化与合作进程是中国维护周边稳定合作大局的重要着力点，也是中国走向世界的重要舞台，东盟在东亚区域一体化与合作进程中处于中心地位，而美国对东盟政策是影响东亚区域进程的一个重要变量。自2001年东亚展望小组提出构建东亚共同体远景目标以来，东亚区域进程取得积极发展，形成了以东盟多边机制为中心的多层次机制架构。①“Towards an East Asian Community， Region of Peace， Prosperity and Progress， East Asia Vision Group Report 2001”， Ministry of Foreign Affairs of Japan， November 4， 2002， http：／／／region／asia-paci／asean／pmv0211／特别是2009年，东盟与中日韩三国（10＋3）达成《清迈倡议多边化协议》，构建了区域外汇储备库；2010年后，东盟先后与中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰、印度分别签署了10＋1自贸协定；2012年，东盟与中日韩澳新印六国（10＋6）启动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判，东亚朝着更大范围经济一体化迈出了关键一步。这让美国官学界感到焦虑，担心美国游离于这些重要的东亚区域机制之外，可能被东亚经济一体化与合作进程逐渐边缘化。相比之下，中国在该进程中发挥的作用不断增强，政治与经济影响力不断扩大。②“U.S.-East Asia Relations： A Strategy for Multilateral Engagement， A New Beginning and Beyond the APECSummit， Asia Society Task Force Report”， Asia Society， November 2011， http：／／／files／pdf／US_EastAsiaTaskForce11_

2010年后，奥巴马政府的“亚太再平衡”战略改变了以往美国忽略东南亚的惯例，而把亚太政策向东南亚做了倾斜。在多边机制的框架下发展同东盟关系是奥巴马政府“亚太再平衡”战略的一个重要支柱，奥巴马政府对东盟政策的基本目标是以东盟为着力点，加强对地区秩序的塑造，平衡中国的地区影响力。为此，一方面，美国大力提升与东盟关系，扩大东盟与美国（10＋1）合作。 2009年，美国加入《东南亚友好合作条约》，加快与东盟的对话与互动；2010年，加入东盟防长扩大会议则标志着美国多年消极对待东盟事务后的回归；同年，美国在东盟设立外交使团并派驻大使，成为首个向东盟派驻大使的非东盟国家；2014年，美国—东盟防务论坛在夏威夷举行，东盟国家防长首次集体访问美国；2015年，双方正式将东盟与美国（10＋1）关系提升为战略伙伴关系；2016年，东盟领导人赴美举行美国—东盟萨尼兰兹峰会（Sunnylands Summit）。③“Fact Sheet： Unprecedented U.S.-ASEAN Relations”， the White House Office of the Press Secretary， February 12， 2016， https：／／／the-press-office／2016／02／12／fact-sheet-unprecedented-us-asean-relations.另一方面，美国加大对东亚秩序建设的投入，试图主导东亚区域进程。在政治安全方面，美国以履行同盟义务、维护航行自由为由介入东海、南海问题，提高同盟国和伙伴国对美国安全存在的需求；加入东亚峰会，引导东亚峰会议程重点转向政治安全问题，试图将其打造成东亚首要政治安全机制；④“ Interests and the APEC and East Asia Summits”， Testimony of Michael Fuchs， USDepartment of State， December 2， 2015， https：／／／p／eap／rls／rm／2015／12／.htm.加深对东盟防长扩大会议、东盟地区论坛等东盟多边安全机制的参与，强化美国在预防性外交、海事安全、航海和航空自由、非传统安全等领域的议程设置能力。在经济方面，美国提出并推进《跨太平伙伴关系协定》（以下简称TPP），试图平衡区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的影响，为区域贸易与投资设定新标准，重塑区域经济秩序。

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