美国对亚太地区水援助之分析及启示

对外援助是一国外交政策的重要组成部分和对外战略实施的重要抓手，是一国国家外交政策特点、目标和利益追求的清晰反映。分析一国的对外援助对象、数量和性质的选择与部署，是研究对象国外交战略与政策的重要视角和内容。美国是世界上最大的对外援助捐赠国，在2017年，其对外援助金额占世界官方发展援助总额的24%。①Curt Tarnoff， Marian L.Lawson， “Foreign Aid： An Introduction to and Policy”， April 25，2018， https：／／fas.org／sgp／crs／row／R.pdf.从20世纪70年代开始，有针对性地向发展中国家提供资金、技术等发展性援助逐渐成为美国实现外交战略、影响对象国社会发展与政治转型、参与地区与全球治理的重要内容。现在，对外援助占据美国国际事务预算中的最大比例，自2001年“9·11”事件之后，推动全球发展成为对外援助的一个主要目标，对外援助与国防、外交被一起列为美国国家安全的三大支柱。②同①。

亚太地区因地缘政治环境复杂，地理位置重要，发展中国家云集，一直是美国开展对外援助的主要地区，梳理美国亚太地区的对外援助可以发现，与水相关的援助几乎涉及援助的每一个方面，系统阐释美国的亚太水援助，有助于更好地了解美国如何运用“软”手段和“巧”实力提高对亚太国家的影响力，助力实现美国的亚太战略目标。从已有的研究成果来看，国内外学术界对于美国对外援助阐述的报告和相关研究还是比较丰富的，但几乎没有将亚太水援助作为主要分析对象的成果。本文通过系统阐述美国亚太水援助的动因与内容，路径与特点，以及主要的执行机构，不但可以从新的视角更加深入地认识美国对外援助的运作机制，而且可以为正处于转型中的中国对外援助提供有益的借鉴。

一、美国亚太水援助的动因与主要执行机构

对美国来说，亚太地区的战略价值重大。亚洲地理位置重要，经济发展充满活力，是美国28%的商品和27%服务的出口目标地，其国内32%的出口工作依赖于对亚洲的出口。无论是经济上，还是政治与安全上，亚洲地区对美国的国家利益都至关重要。由于领土争端、历史仇恨和权力分配的变化，亚洲是一个潜在的冲突地区，如何维护和促进其稳定与发展，是当今世界面临的一个重要挑战。冷战结束以后，美国逐渐认识到，一些亚洲国家正在崛起（或重新崛起）为地区和全球大国，它们将在应对公平经济增长、环境污染、流行疾病、气候变化等全球性挑战方面发挥关键作用。因此，美国必须将更多的注意力和资源投入到亚洲。①“Asia Matters for America”， East-West Center， 2018， https：／／／uploads／publications／

相较于其他国家，美国很早就关注到资源安全对于一个国家和地区治理的重要性。早在20世纪70年代，美国就将援助发展中国家的水供应和卫生项目作为援助的关键性内容之一，获得了发展中国家的普遍欢迎和支持。②David Reed，Water，Security and Policy， Routledge， 2017， p.17.20世纪90年代以后，在全球环境保护的浪潮下，美国提出了拓展可持续发展内涵的倡议，将环境类发展援助作为美国海外投入的基础性支柱之一。进入21世纪之后，美国政府不断强调，水是一种必不可少的资源，在生态系统、气候变化、能源、和平与经济增长方面发挥着至关重要的作用。③“2013 Fiscal Year USAID Report of Water Sector Activities：Safeguarding the World’s Water2014”， USAID， https：／／／sites／default／files／documents／2151／SGFY13_pages_年12月，乔治·布什总统签署的《参议员保罗西蒙2005水法案》中明确规定，美国应该增加对某些发展中国家的水与卫生项目的援助力度。④“Public Law ， 2005”， Library， 2018， https：／／／109／plaws／publ121／时隔九年之后，奥巴马总统签署了《参议员保罗西蒙2014水法案》，进一步强调水援助对于人类基本生存安全以及世界稳定发展的重要意义，督促美国应更加重视水援助，帮助世界上更多的贫困人口获得基本的水安全。⑤“Public Law ， 2014”， Library， 2014， https：／／／113／plaws／publ289／美国认为，可持续地开展对外水援助不仅是美国推动实现联合国千年发展目标（MDGs）的重要举措，更是推动美国实现海外利益的重要手段。⑥“Secretary Clinton Delivers Remarks on World Water Day at the National Geographic Society”， USAID， March 22， 2010， https：／／／library／content／transcript-remarks-on-world-waterday.

特朗普入驻美国白宫后，美国国会于2017年10月通过了《美国政府全球水战略》，标志着美国的对外水援助已经上升为国家战略，美国需要充分整合国内的资金、技术和人力资源，推动全球范围内的四个战略目标实现，包括增加安全饮用水和卫生设施服务，推动淡水资源治理与保护，推动跨界水资源合作，加强水部门的管理、财政和机制建设。⑦“ Global Water Strategy”， USAID， 2017，https：／／／sites／default／files／documents／1865／Global_Water_Strategy_2017_final_该战略的实施，将使美国的对外水援助行动更加有法可依。为了政府部门间更好地合作执行全球水战略，美国国际开发署制定了一项特定机构计划，为其具体落实水战略提供了一个行动框架。①“USAID Water and Development Plan”， USAID，2018， https：／／／what-we-do／water-and-sanitation.虽然特朗普政府一度削减对外援助的预算，但整体上看，美国的对外水援助金额和项目基本保持平稳，全球水战略已经进入具体落实阶段。

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